提高法律援助办案质量之探讨

中国法律援助网  时间：2008-6-24   出处：《中国法律援助》    作者：单展华　车澜平
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    自1994年中国司法部正式提出建立法律援助制度以来，法律援助在我国的发展已经过了十几个年头，各项工作逐步走上制度化、规范化的轨道，在机构建设、经费保障、宣传普及、交流合作等方面都取得了显著的进步，但同时也存在许多需要改善和提高的地方。法律援助是国家向市场购买而提供给特定受援人的法律服务，法律援助律师代表国家为受援人提供服务，其办案质量也代表国家的服务质量。法律援助的办案质量可说是法律援助的生命线，是法律援助的精髓。完善我国的法律援助制度，提高法律援助的办案质量，应该成为今后法律援助工作的重中之重。
    一、我国法律援助案件办案质量现状
    法律援助制度最早萌芽于500年前的英国，当时根据苏格兰王的要求，律师必须免费为穷人提供法律服务，也即法律援助是律师免费服务的一种慈善行为，这或许可以被视为法律援助制度的雏形。现代英国的法律援助制度建立于1949年，《法律援助与咨询法》正式确立了法律援助制度。法律援助不再被视为律师的某种善行，而是由国家出资给予特定人群法律援助的一种制度，法律援助成为国家对公民的一种义务或责任。
    我国第一家政府法律援助机构是成立于1995年的广州市法律援助中心，即现在的广州市法律援助处。经过近十年的探索和运作，2003年9月1日，《法律援助条例》颁布实施，标志着我国法律援助制度进入一个新的发展阶段。2006年司法部法律援助中心在全国范围内组织开展的法律援助“规范与质量”检查活动的结果显示，我国的法律援助经过十多年的发展，取得了一定的成绩：配套政策和相关工作制度不断健全；法律援助机构与相关部门的沟通协调不断加强；法律援助经费保障能力逐步提高，经费管理使用正逐步走上规范化轨道；法律援助质量监控机制正在逐步建立。
    伴随着法律援助规范化建设的发展，法律援助案件的办案质量也取得了令人满意的成绩。司法部法律援助中心2006年的法律援助工作统计分析显示，2006年全国民事法律援助案件胜诉率为91％，与2005年基本持平，刑事法律援助案件辩护律师意见全部采纳、部分采纳的比例为88%，比2005年有所提高。
    尽管我国的法律援助规范化建设取得了一定的成效，但由于种种原因，我国目前的法律援助规范化仍存在一些问题，使得法律援助办案质量的提高受到了一定限制，不断提高法律援助案件办案质量仍然是我们努力工作的方向，司法部法律援助中心也将法律援助服务质量有明显提高作为2007年全国法律援助工作的目标之一。
    二、影响法律援助办案质量的因素
    实践中，影响法律援助办案质量的因素很多，概括起来主要有四类：制度、经费、人才、监督机制。制度建设关乎法律援助各项工作是否规范化，影响法律援助实施的效率与效益；经费是法律援助的物质保证，是法律援助实施的前提条件；人才也就是法律援助的实施者，其业务素质和职业道德修养直接影响法律援助的办案质量；监督机制为发现问题创造条件，是推进法律援助管理工作制度化和规范化、提高法律援助实施质量的重要保证。尽管我国的法律援助办案质量在不断的提高，但目前影响法律援助办案质量的四种因素仍存在一些问题，使得法律援助办案质量的提高受到了一定限制，具体表现在：
    第一，法律援助的制度建设工作有待加强。目前我国关于法律援助的全国性专门立法只有一部由国务院制定的行政法规《法律援助条例》，立法层次低；其他的相关规定则散见于部门法律、行政法规、地方性法规、行政规章及司法解释等，缺乏统一性；法律援助机构的性质和职能定位不清，法律援助机构与其他部门之间未能建立长效工作机制。这些制度建设上的不足，使得法律援助工作人员和办案人员的工作难以得到有效的支持，办案质量难以提高。
    第二，法律援助经费短缺，经费监管机制不健全。目前我国法律援助的经费投入从总体上说是不足的，除了少数发达地区外，大部分地方的法律援助经费都存在短缺现象，对法律援助经费的监管力度也有待加强。而经费的短缺、经费使用监管不力，也大大挫伤了法律援助工作人员和办案人员的办案积极性，影响了办案质量。
    第三，法律援助人才缺乏，律师队伍建设有待加强。法律援助人才的缺乏并不是一个绝对的现象，在某些律师资源丰富的地方有非常充足的法律援助人才，而在一些比较落后的地区，法律援助人才则显得非常匮乏。对于有限的法律援助人才，目前我国也仍未能形成合理的选拔机制、有针对性的培训机制和有效的激励机制，未能解决法律援助人才供给与需求之间的矛盾。即使在律师资源充足的地方，也存在律师办理法律援助案件缺乏责任心的现象，例如广州市法律援助处在2006年的质量调研过程中发现，有的律师在办理法律援助案件时敷衍办案，违规省略必要的办案程序；重形式轻实体，程序公式化，实体简单化，对援助案件案情的挖掘不够，在代理词和辩护词中，缺少对案件事实、证据进行分析论证，在案件适用法律方面也没有进行充分的论述或阐述，从而使得法律援助办案质量难以取得理想的效果。这些问题需要通过加强律师队伍的建设来解决。
    第四，法律援助质量监督机制尚待完善。一些法律援助机构没有专门的案件质量监督制度，或者虽有制度但未能严格执行，案件指派后缺乏对案件的后续跟踪和监督指导等等。这些监管上的不足，也影响了法律援助办案质量的提高。
    三、提高法律援助办案质量的途径
    如前所述，制度、经费、人才和监督机制是影响法律援助办案质量的四大因素，笔者认为，要提高法律援助办案质量，必须从制度建设、经费保障、人才管理和质量评价监督机制四个方面着手。
    （一）法律援助的制度建设
    俗话说“无规矩不成方圆”，法律援助各项工作也必须有章可循。加强法律援助的制度建设，为法律援助的实施创造一个良好的内部和外部环境，是提高法律援助办案质量的必然要求。
    1.完善法律援助的法律体系，加快制定《法律援助法》
    纵观法律援助制度比较发达的国家，都有专门的法律援助法作保障，例如英国早在1949年就颁布了法律援助法。法律援助发生重大改革，往往也是通过法律的修改或新法的颁布来完成。
    我国法律援助方面的法律规范散见于部门法律、行政法规、地方性法规、行政规章及司法解释中，比较散乱,缺乏协调性。虽然《法律援助条例》——第一部关于法律援助的全国性专门立法已于2003年颁布实施，标志着我国法律援助从自行其是的混沌局面逐渐步入了法治轨道，但《法律援助条例》是行政法规，法律的下位法，立法层次较低。现有的法律规范关于保障法律援助质量的规定过少,并且过于笼统,缺乏可操作性。从保障法律援助质量的角度来看，我国有必要完善法律援助的法律体系：首先，要对现有的零散的法律规范进行整理汇编，研究各法律规范之间的协调性，修改或删除相互冲突的条款；其次，提升法律援助的法律地位，加快制定专门的《法律援助法》。法律援助制度在维护基本人权、扶助弱势群体、保障司法公正和构建和谐社会方面发挥着不可替代的作用，是我国司法制度的重要组成部分，但目前我国法律援助的立法状况和立法层次显然与法律援助在司法制度中的地位不相称。“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法原则为制定专门的法律援助法提供了宪法依据，而法律援助在我国十多年来的发展特别是《法律援助条例》的颁布实施则为立法积累了宝贵的实践经验，制定法律的时机已经成熟，应该尽快将《法律援助法》列入我国的立法规划。最后，在立法中增加法律援助质量评价和监督的内容，为各地建立法律援助质量评价和监督机制提供指引。
    2.加强法律援助组织实施工作，推进工作规范化建设
    为了保障法律援助各项工作有序高效运行，提高法律援助的服务质量，各级法律援助机构应根据自身的职能特点制定相应的法律援助工作制度和内部管理制度，形成多层次的法律援助规章制度体系，建立并不断完善首问责任制、一次性告知制度、接听接待制度、律师值班制度、服务要求公示制度等工作机制。司法部法律援助中心应该定期对全国各级法律援助机构规范化建设的情况展开检查。
    3.建立法律援助外部协调机制，构筑法律援助网络
    提高法律援助质量要求为法律援助的实施创造一个良好的外部环境，因为法律援助的实施不仅仅是法律援助机构的事情，从经费保障、申请人经济状况审查到法律援助律师为案件进行调查取证等工作都需要国家有关部门的配合和社会各界的支持。目前由于尚未建立稳定的外部协调机制，导致法律援助律师在办理法律援助案件过程中遇到不少困难，例如人民法院临近开庭才送达指定辩护通知书，使得法援律师没有足够的时间为案件辩护作准备、有些单位在法援律师提取有关证据和资料时不予协作或不肯降低或减免收费。虽然最高人民法院和司法部2005年联合颁布的《关于民事诉讼法律援助工作的规定》赋予民事受援人直接获得司法救助的权利，但由于缺乏外部沟通机制，法院和法律援助机构在具体操作上存在分歧，造成实践中有些经济困难的申请人获得法律援助后却无法获得司法救助。
    此外，为方便群众就近申请法律援助，扩大法律援助的覆盖面和社会影响力，近年来各地都在积极构建法律援助网络，在乡镇社区和工会、妇联、共青团、残疾人联合会等社会团体组织设立法律援助工作机构。要推动这些基层法律援助工作站的发展，也必须在法律援助机构和各社区以及社会团体组织之间建立顺畅的沟通协调机制。因此，为了保障法律援助的质量，法律援助机构要加强与公、检、法、劳动仲裁、工商、档案、医疗卫生和鉴定等相关部门以及工、青、妇等社会团体组织的沟通联系，建立联席会议制度、信息通报制度、协调议事制度等外部协调机制，并将成功的经验以法规、规章等形式固定下来。
    （二）法律援助的经费保障
    1.增加法律援助经费的投入
    律师办理法律援助案件的质量不高，除了责任意识不强等主观因素外，法律援助经费不足，律师办案补贴低也是重要原因之一。目前我国法律援助经费财政拨款总量较少，2006年全国法律援助经费3．7亿元，其中各级政府的财政拨款3．3亿元，而同属发展中国家的南非，总人口只有约4000万，但2000年中央财政拨付的法律援助经费就达3.2亿南特(相当于同等数量的人民币)。国外的法律援助经费绝大部分用于法律援助案件的办理上，但我国真正用在办案上的经费比例不大，如2003年法律援助机构人员办案经费和社会律师办案补贴仅占法律援助事业各项开支的30％。目前我国各地的法律援助经费主要由地方财政提供，由于各地经济发展不平衡，地方政府对法律援助重视程度不同，导致基层和经济欠发达地区法律援助办案经费严重短缺。根据司法部法律援助中心2006年的调查，贵州省27个县每年经费不足一万元，陕西省的一个县级法律援助机构2005年累计拖欠律师办案补贴已达20多万元。事实上，法律援助与有偿法律服务在办案的具体内容、操作程序上是基本相同的，但目前律师办案补贴的标准太低，甚至连成本价都达不到，变成政府“强行”“低价”购买法律服务，这样必然会挫伤律师办案的积极性，导致有些律师为了节省费用而减少在案件上花费的时间和精力，使得法律援助案件的质量得不到保证。
    目前我国法律援助经费主要有三种来源：一是政府拨款，二是行业奉献，三是社会捐助。要增加法律援助经费的投入，必须建立稳定的法律援助经费保障机制，笔者认为可以采取以下措施:
    第一，将法律援助经费列入地方财政预算，建立最低经费保障制度。关于如何计算最低经费标准，有学者提出了几种方案:一是除了保证法律援助人员工资福利和办公经费外，还要保证办案活动所需的基本成本费，包括调查取证费、交通通讯费等；二是业务经费中的办案费按当地人口平均额计算，并随经济发展情况适时调整；三是以当地家庭成员人均收入低于和略高于当地城乡居民最低生活保障标准的公民人数，按每人每年需要最低的法律援助费用计算。笔者认为因为各地经济发展状况不同，目前可以采取几种方案并存的方式，由各地根据当地的财政状况选择适用。
    第二，在中央和省级财政设立法律援助专项经费，用于扶持贫困地区的法律援助工作。英国、荷兰、加拿大等国都将法律援助经费纳入中央财政预算，因为法律援助是一个国家性的计划，不能因为地方财政状况的差别而影响法律援助在全国的统一实施。
    第三，在全国各地设立法律援助基金会，加大宣传力度，争取更多的社会捐助。法律援助也是一项社会公益事业，应该开展多种形式的宣传活动，加深社会公众对法律援助事业的了解，利用各种渠道，采取多种募集方式和方法，广泛募集国内外资金。
    第四，提高律师办案的补贴标准，并且根据案件的具体类型和评估效果支付律师办案补贴。因为不同类型的案件办案成本通常不同，将法律援助案件的类型细化，根据案件具体类型支付补贴，有利于避免办案补贴低于基本成本费的情况出现。将办案效果与办案补贴相联系，既是对法律援助律师的监督同时也是一种激励，可以调动其办案积极性。例如在荷兰，律师办理法律援助案件通常按每小时76欧元计算，但如果评估效果好，则可以达到每小时83欧元。
    2.加强法律援助经费的管理
    在法律援助经费有限的情况下，如何加强经费管理，提高经费的使用效益显得尤为重要。为了管理和使用好法律援助经费，英国的法律服务委员会每年都要制定3个重要文件：一是规定资金使用方向和要求的框架性目标规划文件；二是具体规定如何使用资金的实施性策略文件；三是内部行政管理及运作文件，规定为保证资金正常使用所必需的行政规则。可以说，英国法律援助的运作在一定程度上是围绕资金管理定规则的。法律援助经费的使用效益主要体现在三个方面：一是能否降低成本，减少耗费；二是能否更多地满足社会公众对法律援助的需求；三是法律援助的实施能否达到良好的效果。要提高法律援助经费的使用效益，除了要求法律援助机构节约办公开支，提高工作效率，严格按照规定审批法律援助申请以及选择合适的法律援助律师，还要完善法律援助经费监管机制。法律援助经费应该单独建帐，专款专用。各级法律援助机构要建立并健全法律援助经费收支制度，合理编制法律援助经费预算，定期编制经费收支情况的财务报告。上级法律援助机构、主管司法行政机关、财政部门和审计机关要加强对法律援助经费使用的监督，建立效益考核制度和投诉查处机制，对克扣、截留、挪用法律援助经费的现象严肃查处，追究有关责任人的法律责任。
    （三）法律援助人才管理
    1.法律援助人才的选拔：从源头控制质量
    法律援助的制度建设和经费保障只是为法律援助的实施创造了条件，法律援助受援人的合法权益最终能否实现，依靠的是法律援助的实施。法律援助实施者的素质决定着法律援助的质量水平，因此建立科学的选才制度显得至关重要。要从源头控制法律援助的质量，就要选拔合适的人才进入法律援助队伍。
    目前我国承办法律援助案件的主要是：社会律师和政府律师（包括法律援助机构专职律师和公职律师）。有些地方的法律援助案件全部或大部分由政府律师承担，而在法律援助案件比较多且律师资源比较充足的大中城市，大部分案件都指派给社会律师承办。对于这两类律师人才的招募，笔者拟分两部分探讨。
    (1)虽然我国律师法规定律师必须按照国家规定承担法律援助义务，但由于律师资源分布不均，在律师人数较多的大中城市例如广州，很多律师一年也办不上一件法律援助案件。在这些律师资源丰富的地区，如果仍然按照传统的摊派制不顾律师的意愿和专业特长轮流指派，不仅会造成律师资源的极大浪费，案件的质量也必然无法保证。为克服传统摊派制带来的平均主义的弊端，笔者认为可以推广广州市法律援助处“点援制”的经验。点援制是首先由社会律师向法律援助机构自愿申请办理法律援助案件，再由法律援助机构从中分专业遴选一批志愿律师组成法律援助案件承办律师团，然后根据每个援助案件的具体情况由受援人在律师团中选择承办律师或由法律援助机构直接指派律师。为配合点援制的实施，广州市法律援助处还建立了志愿律师资源数据库，记录志愿律师的相关执业信息和办理法律援助案件的情况，为受援人和法律援助处选择律师提供参考。同时数据库也是对志愿律师实施监督的一种途径，有不良记录的律师将被剔除，不再给其指派案件。广州市法律援助处在2005年初开始试行点援制，第一次在网上招募就有近千名律师报名。
    点援制的实施可以调动律师的主观能动性，充分发挥其专业特长，同时也顺应了现代政府公共管理以顾客为导向的潮流，但点援制的实施必须具备两个基本条件：一是法律援助经费比较充裕，案件补贴标准具有一定的吸引力；二是人力资源丰富，有充足的律师事务所和志愿律师可供选择。因此，对于法律援助经费短缺和律师资源匮乏的西部及贫困地区，不宜也不可能实行点援制。这些地区因为执业律师人数太少严重制约着法律援助的发展，所以在律师严重不足的地区应该放宽法律援助工作者的准入条件，除了执业律师，还应该尽量吸纳具备一定法律知识的基层法律工作者、社会其他部门有法律或相关知识者进入法律援助队伍。同时可以鼓励法学院校的学生到这些地区开展法律知识宣传教育活动，为当地的群众提供法律援助服务。
    (2)如前所述，有些地方的法律援助案件主要由专职律师办理。法律援助专职律师是法律援助机构的工作人员，不领取办案补贴，由政府支付薪酬。目前我国尚未建立法律援助专职律师的录用制度，有些地方法律援助专职律师属于国家公务员，有些则是事业编的工作人员。事业性质的法律援助机构工作人员在工资待遇上往往与同属于司法行政部门的行政编制人员有较大差距，导致法律援助机构人员不稳定，人才流失，业务骨干缺乏。例如广东省法律援助律师的人数从2003年的463人下降到2006年的379人，人数比例减少了18％。人才的流失必然影响法律援助事业的发展，降低法律援助服务的质量。良好的福利待遇是吸引优秀人才的前提条件。笔者认为，目前应该尽快界定法律援助机构的性质，增加法律援助机构的人员编制。可以参考香港的经验，将法律援助机构的工作人员全部纳入公务员体系，按照公务员的方式录用，提高其福利待遇，同时针对法律援助工作的特点建立一套绩效考核制度。
    2.法律援助人才的培训
    目前我国法律援助人员总体来说业务素质偏低，知识储备单薄，要提高法律援助人员的素质，必须实行持续教育政策，加强对人才的培训。
    司法部法律援助中心可以编制全国统一的法律援助培训计划，从总体上规定培训的对象、内容、方式和培训经费的拨付与使用要求，建立法律援助管理部门与相关部门联合培训机制。地方法律援助管理部门每年根据全国统一的法律援助培训计划制定本地区的具体培训计划。地方政府制定法律援助经费财政预算时应该将培训经费考虑在内。在经济欠发达的西部地区和农村地区，贫弱者众多，法律援助需求量大，但由于法律援助经费紧张，执业律师资源有限，实施法律援助的主体除了律师外，还有大量的基层法律服务工作者。基层法律服务工作者通常在业务知识和工作经验方面都比执业律师欠缺，应该将其列为重点培训对象。国家可以制定西部法律援助人员培训扶持计划，由中央财政提供培训经费，司法部法律援助中心安排师资。法律援助是带有公益性的事业，法律援助实施主体不仅要具有较高的业务素质，同时也要有爱心和奉献精神，因此除了业务培训，还要对法律援助人员进行职业道德和执业纪律教育培训。培训可以通过培训班、专题知识讲座、经验交流会等多种形式进行。
    3.法律援助人才的激励
    对人才的激励通常有两种方式：物质奖励和精神嘉奖。提高法律援助机构工作人员的工资福利和增加社会律师的办案补贴属于前者。人们从事一项工作或事业，除了追求物质上的利益，也期待精神上的满足感。例如在美国，律师是数一数二的高收入行业，但有些资深大律师最终放弃丰厚的职业报酬而转做法官，因为法官在美国具有很高的社会地位，是受人尊敬的职业。在丹麦，成为法律援助专职律师对律师来讲是一种荣誉，因此每年都有200至300名律师申请加入法律援助专职律师的行业。国务院的《法律援助条例》第九条规定：“对在法律援助工作中作出突出贡献的组织和个人，有关的人民政府、司法行政部门应当给予表彰、奖励。”在目前我国法律援助经费有限的情况下，要吸引更多的人才进入法律援助队伍，更应该注重给予法律援助人才精神上的激励。法律援助机构应该根据法律援助工作者的表现定期评选出法律援助工作先进个人和先进组织，给予其荣誉称号，并在社会上大力宣扬他们的事迹，形成一种以履行法律援助为荣的社会风气。对社会律师来说，如果从事法律援助事业可以为其带来社会声誉，增加知名度，就等于为自己增加一笔无形的财富，吸引更多的客户上门，他们也会更加乐意从事法律援助服务，并且尽心尽力把工作做好。
    4.律师队伍建设
    法律援助案件的最终实施大多是由律师来完成的，承办律师的表现在很大程度上影响着法律援助案件的办案质量，因此需要加强对律师队伍的建设。通过律师行业自律管理和司法行政机关的管理相结合的方式，促进律师行业的发展；建立健全运作规范、管理严格的律师事务所自律管理机制，由律师事务所加强对承办法律援助案件的律师办案过程、办案态度、办案责任心的监督和管理，促进律师以高度负责的态度对待法律援助案件；加强对律师职业道德、执业纪律的教育，增强律师的社会责任感；建立健全措施到位、监管有力的律师队伍监督惩戒机制，律师承担法律援助义务的表现可以作为年审考核条件之一。
    （四）法律援助办案质量评价与监督机制
    1.法律援助办案质量评价标准
    法律援助监督机制是法律援助制度的重要组成部分，贯穿法律援助工作的方法面面，特别是对法律援助办案质量的监督，是保证法律援助受援人获得高质量的法律援助服务必不可少的措施。
    对法律援助办案质量进行监督，首先要建立一套作为监督依据的质量评价标准。以量化方式评价法律援助服务的质量是一件非常复杂和困难的事，因为在实践中影响法律援助服务质量的因素很多，而且具有可变性，同时与法律援助服务相关的主体分属不同的群体，如当事人、律师、法官、法律援助管理者等，每个主体都会从自身的立场和利益出发衡量法律援助服务的质量，往往难以达成一致的评价。但即便无法对法律援助办案质量作出精确的评价，建立法律援助办案质量评价制度还是可行的，因为影响法律援助服务质量的因素在一定程度上具有一定的可控性和不变性，可以从中找到一系列评价的标准，例如律师办案的时间、案件的结果、当事人的满意程度等。在英国，为保证法律援助的服务质量,法律服务委员会引入了“同行审查”制度。“同行审查”制度是由伦敦大学高等法律研究院（the Institute of Advanced Legal Studies）开发并由该院的一个研究与行动小组负责实施的。同行审查就是由独立的、经验丰富的并且接受过同行审查程序培训的律师对法律援助案件质量所作的审查评估。每个主要的业务领域都成立了一个审查工作小组,他们根据有关规定随机抽取案卷材料进行审查,不仅包括形式审查,还进行实质上的审查。这些经验丰富的律师就是审查员，他们由法律服务委员会从社会律师中招募。伦敦大学高等法律研究院制定了一套质量评分标准，分民事案件质量评分标准和刑事案件质量评分标准两大类，评分结果分为5个等级，分别是“优秀”、“胜任”、“基本胜任”、“不胜任”和“完全失败”。如果被评为基本胜任或以下等级，办案律师可以向审查小组提出异议并陈述自己的意见。审查小组还负责总结审查过程中发现的律师在办理案件过程中存在的质量问题，向律师提出改善的建议。
    目前我国有些地方已经制定了法律援助案件质量检查办法，对法律援助服务质量的评估办法和投诉查处机制作出了规定。广东省将办案质量评估结果分为三个等级：优良、合格、不合格，并分别列明了三个等级的评估标准。例如，不合格等级的标准为法律援助办案律师在办案过程中存在下述其中一种行为：(1)没有完成办理法律援助案件所必需的程序；(2)因不尽职责而导致出现延误出庭、错过诉讼时效或没有及时送达裁判文书给受援人等技术性疏漏或失误，给受援人造成损失的；(3)办案中收取当事人财物；(4)有拒绝、拖延或无故终止法律援助等其他违反职业道德和执业纪律的行为；(5)被投诉并被证实有过错的。检查办法特别是评估标准的出台，给法律援助个案评价提供了指引，迈出了可喜的一步，但这些标准没有区分案件类型，规定得还不够细致。再者，执行法律援助案件质量评价标准要求评价主体具备一定的法律知识和办案经验，而目前我国法律援助专职律师人数太少而且并非每个领域的案件都擅长，有些人甚至身兼数职，难以做到对每个案件进行充分的追踪监督和对办案质量作出合理、公正的评价。笔者认为，社会律师队伍人数众多，专业广泛，办案经验丰富，我国可以参考英国的同行审查制度，让社会律师参与法律援助案件质量的评估监督。法律援助管理机构可以联合律师协会、法学专家、法官和律师代表成立研究小组，根据我国法律援助的特点制定民事和刑事两大类型法律援助办案质量评分标准，探讨如何成立专门性的质量监管小组及其运作机制。
    2.法律援助的监督机制
    法律援助监督的宗旨是推进法律援助工作的制度化、规范化，提高法律援助的实施质量，保障法律援助受援人能够得到充分的、高质量的法律援助服务。
    建立法律援助监督机制，首先要明确监督的主体、对象、内容和方式。法律援助监督的主体是有法定权限对法律援助机构及其相关人员和活动实施监督的主体，主要是司法行政机关和法律援助机构。受援人与案件结果有切身的利害关系，密切关注办案律师的活动，应该充分发挥其在办案质量监督中的作用。大众传媒具有广泛的社会影响力，因此虽然受援人和大众传媒的监督不是法定意义上的监督，从广义上说，两者也应该成为法律援助的监督主体。法律援助监督的对象主要是各地法律援助机构和法律援助人员。此外，为保证法律援助的服务质量，对社会团体、法律院校等社会组织和法律援助服务活动的志愿人员也应该纳入监督体系，以规范他们的工作和防止有人变相利用法律援助获取不正当的利益。法律援助监督的内容是多方面的，包括法律援助工作的建章立制情况、机构的组织建设、人员配备和办公设施情况、培训计划及执行情况、工作档案管理情况等，而其中最重要的是法律援助经费的管理和使用情况，法律援助的办案质量情况。法律援助监督的方式可以多样化，即将定期检查和经常性工作检查相结合、全面检查和专项检查相结合、职能部门与业务主管部门监督检查相结合，处理违法违规与表彰奖励相结合。
    法律援助办案质量的监督应该包括事前、事中、事后三个方面。事前监督重在告知受援人所享有的权利义务，挑选业务能力和工作责任心强的人员办理案件。在事前监督中可以实行案件质量承诺制度，要求承办律师签署质量保证承诺书。事中监督主要体现在对办案过程的跟踪检查上，即对指派律师办案过程进行全程跟踪，对其工作进度、工作质量和承办结果进行同步评核。事中监督要建立案件质量反馈制度，强化办案律师在每个工作阶段的报告义务；实行听庭制度，对重大、疑难、复杂案件，组织律师进行旁听，以便及时掌握案件审理和进展情况，而对一般案件，则由监管律师根据案件和工作情况有选择地参加旁听。此外，要对疑难案件实行集体审查讨论制度。可以成立法律援助专家顾问团，分为刑事、婚姻家庭、人身损害、劳动争议等若干专业小组，由法律援助机构聘请在该领域的权威专家作为顾问团的成员，对案情复杂或适用法律有争议的援助案件，法援机构组织顾问团和承办律师进行研讨。事后监督的最主要方式是将补贴发放与案卷归档挂钩，以经济手段促使办案人员及时地保质保量完成任务。法律援助机构可以向受援人和法院发出征询意见表，由受援人或主办法官直接对承办律师的工作作出评价。完善监督机制还要求建立受援人投诉机制，对可能存在的质量问题或受援人的投诉，法援机构可以组织专家顾问团审查并作出决定。对法律援助办案质量的监督，最重要的是建立案件归档审查制度，根据法律援助承办人员提交的档案材料对其工作作出评价，看其是否完成了法律援助案件所必需的调查取证、会见、阅卷、调解、出庭及提交辩护词、代理词及调解协议书等办案所必需的工作，根据其完成情况对律师办案质量作出评核意见。