试论法律援助覆盖面

中国法律援助网  时间：2008-6-24   出处：《中国法律援助》    作者：郭婕 
 
 
    近几年来，随着法律援助制度在我国的深入发展，法律援助覆盖面一词频频出现在领导讲话、报刊媒体，甚至相关法律援助工作红头文件之中。但法律援助覆盖面的本质含义是什么，外延有哪些，对此还鲜有人进行深入系统的研究。笔者结合法律援助工作实际和该词的使用语境，试对其探讨如下。

    一、什么是覆盖面

    在法律援助覆盖面一词中，法律援助是限定词，覆盖面是中心词。所以在探讨法律援助覆盖面之前，有必要先弄清覆盖面一词的基本义及引申义。根据《现代汉语词典》解释，覆盖面主要包括以下两层意思： （一）覆盖的面积（物体表面的大小）。如森林的覆盖面日益减少。（二）泛指涉及或影响到的范围。如扩大法制教育的覆盖面。不难看出，第一层含义是其基本义，即几何学上的含义。第二层意思是其引申义。从日常工作和学习中对该词的使用语境来看，其引申义的使用率更高。如扩大中小学教育的覆盖面；扩大社会保障的覆盖面等。法律援助覆盖面也是其引申义中的应有之义，即法律援助涉及或者影响的范围。这也就是法律援助覆盖面一词的基本内涵。弄清楚了这一点，我们就不难理解法律援助覆盖面的外延和其主要内容了。

    二、法律援助覆盖面的外延和主要内容

    要想用好用活法律援助覆盖面一词，只明白其内涵是远远不够的，更重要的是弄清楚其外延和关键内容有哪些，才能更好地发挥其在促进法律援助工作中的作用。
    （一）扩大法律援助组织机构覆盖面 
    指的是全国范围内法律援助组织机构建立健全情况，这是法律援助覆盖首要的、直接的外延和内容。如，“今年以来，我省……不断扩大法律援助覆盖面，上半年在乡镇(街道)新建法律援助工作站1089个，比去年同期增长341%。其中石家庄、廊坊、沧州、唐山、邯郸、承德建站率达100%。”“平罗县司法局高度重视法律援助工作……。今年全县在村、社区新建了98个法律援助工作联系点，覆盖面积达80%，在全县形成了以法律援助中心为龙头，13个基层法律援助工作站，130个法律援助工作联系点为依托的县、乡镇、村（社区）三级网络体系，使得法律援助工作网络体系更加完善。”这两处提到的法律援助覆盖面就是指法律援助组织机构的覆盖面。
    如何全方位的建立健全、规范法律援助组织机构网络系统一直是法律援助工作的重点内容。各地法律援助机构除了加强自身建设以外，还注意法律援助向基层乡镇、社区、街道、社团、高校延伸，依托相关力量，建立了一系列法律援助工作站（点），进一步扩大了法律援助组织机构的覆盖面，逐步形成了一幅城乡结合、纵横交叉的法律援助组织网络图。
    （二）扩大法律援助宣传工作覆盖面 
    当法律援助覆盖面用于法律援助宣传工作时，它的外延和内容与法律援助的知晓率紧密相联。如何采取切实宣传教育措施、提高公众对法律援助知晓程度，对扩大法律援助宣传工作覆盖面起着至关重要的作用。法律援助的知晓程度越高，法律援助宣传的覆盖面越大。从法律援助制度在我国建立以来，各级司法行政机关、法律援助机构纷纷采取多种措施开展法律援助宣传教育工作，提高法律援助知晓率，扩大法律援助宣传工作覆盖面。如，“……法律援助工作覆盖面进一步扩大。其一是提高了广大群众对法律援助常识的知晓率。将法律援助中心职能、服务人员、联系方式以及法律援助的范围、条件、程序编辑成宣传单，在有线电视台播放，在集贸市场、乡村人口聚集区张贴。同时，将上述内容制作成宣传展示牌在12.4法制宣传日和各乡镇、村居、企业轮回宣传。使广大群众进一步了解法律援助的基本常识；其二是采取更加简便快捷的方式，推进法律援助工作。组织法律援助中心、律师、公证员、法律服务工作者、司法助理员四支队伍开展“联合行动”主题实践，先后到乡镇、村居开展大型宣传咨询活动4场次……”
    目前，鉴于法律援助宣传工作的重要性，司法部法律援助中心正在联合相关社会调查机构，开展法律援助知晓率及需求的调查工作，以弄清楚经过十多年的深入发展，法律援助在公众中的普及和知晓程度有多高，法律援助宣传工作是否见成效，即法律援助宣传覆盖面到底有多大，以为法律援助工作的深入开展指明正确的方向。
    （三）扩大法律援助服务对象覆盖面 
    无论是扩大法律援助组织机构覆盖面，还是扩大法律援助宣传工作覆盖面，最终都是为更好地为符合法律援助条件的公民提供法律援助服务的。所以扩大法律援助服务对象覆盖面是法律援助覆盖面最根本的外延和内容，也是建立法律援助制度最根本的目的。需要强调的是，如无特别说明，我们日常工作中提到的法律援助覆盖面应该理解为扩大法律援助服务对象的覆盖面。
    当法律援助覆盖面涉及到广大服务对象时，它又有两层外延和内容：一是潜在法律援助服务对象覆盖面，即是指“按照法律法规规定的范围和经济困难标准，有多少符合法律援助的条件的公民可以享有法律援助的权利”。潜在的法律援助服务对象覆盖面只是一种客观现实的存在，而不依法律援助机构与符合法律援助条件的公民之间是否发生实际法律援助关系为前提。它“一般与一个国家的经济与社会发展水平相适应，反映出一个国家具有的对贫团者法律服务需求的提供保障能力”。二是显在法律援助服务对象覆盖面。显在法律援助服务对象覆盖面实际上是所有已获得过法律援助服务的受援人的集合体，也即法律援助的受援面。如 “全国法律援助机构５年来办理法律援助案件１０６万件，受援人数达１８４万人，法律援助覆盖面进一步扩大”，指的就是显在法律援助服务对象覆盖面。潜在法律援助覆盖向显在法律援助覆盖面的转化在于，每一个符合法律援助条件并知晓法律援助的公民都能够主动申请法律援助，并能够获得法律援助服务。

    三、影响法律援助覆盖面的几个因素

    弄明白了法律援助覆盖面的内涵、主要外延和内容，也就明白了影响法律援助覆盖面大小的因素有哪些。
    （一）法律援助法律法规的影响 
国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》）及各地法律援助立法对法律援助覆盖面的影响是全方面的，即包括对法律援助组织机构覆盖面的影响，也包括对法律援助宣传工作覆盖面和法律援助服务对象覆盖面的影响。如，在《条例》规定的法律援助事项、公民经济困难标准的基础上，各地又结合当地实际情况，对法律援助事项范围、经济困难标准作出了补充规定，进一步扩大了法律援助服务对象覆盖，使更多的贫困群体有机会享受到法律援助服务。
    （二）法律援助政策的影响 
    与法律援助法律法规相比，法律援助政策更具有灵活性和现实意义，是对法律援助法律法规的有益补充，它对法律援助覆盖面影响力的也是不容忽视的。如根据2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（简称5号文）规定：农民工相关事项被纳入到法律援助服务范围。这无疑扩大了法律援助服务对象覆盖面，促进了农民工法律问题的解决。
    （三）法律援助经费来源与使用
    法律援助经费对法律援助覆盖面的影响是物质基础性的。法律援助机构建设、法律援助宣传工作、法律援助事项范围和经济困难标准扩大等都是以法律援助经费的多寡及合理使用为转移的。认识到这一点，在今后的工作中，我们要进一步争取提高对法律援助工作的经费支持，提高对法律援助经费的使用效率，以法律援助经费的增长与科学合理使用促进法律援助覆盖面稳步扩大。
    （四）法律援助实践工作的影响
    法律援助法律法规、法律援助政策等因素对法律援助覆盖面的影响，最终要通过具体的法律援助实践活动体现出来，所以法律援助实践活动对法律援助覆盖面的影响是最直接的，也是最活跃的。毕竟，法律援助立法、政策等是相对静态的、稳定的，是要通过大量实践活动以检验其是否符合社会发展要求的。所以，我们要重视法律援助实践活动对扩大法律援助覆盖面的影响和作用，充分调动每一位法律援助人员的工作积极性、主动性，更好地开展法律援助实践活动，使尽可能多的贫困人群得到法律援助。

    四、使用法律援助覆盖面需要明确的几个问题

    （一）法律援助覆盖面不是法律援助立法概念
    综观国务院《法律援助条例》及相关法律援助规范性文件，并没有法律援助覆盖面的用法。所以，它不是法律援助立法概念或者用语，不应赋予其法律援助法律法规上的意义。应将其看成法律援助实务工作、媒体宣传活动等的习惯用语表达方式。
    （二）法律援助覆盖面的抽象概括性 
    由法律援助覆盖面的内涵、外延和内容不难看出，它是一个抽象概括的用语，在不同语境下会产生不同的含义。比如，当用于描述法律援助组织机构建设时，指的是法律援助机构的建立健全程度；用于法律援助受援人群时，它是指所有获得法律援助服务的受援人的集合体。所以在使用的过程中，一定要赋予其明确的内容和指向，注意上下文的语境，不要让人产生误解和歧义，不利于法律援助工作的开展。
    （三）法律援助覆盖面的指标量化
    虽然法律援助覆盖面是一个抽象概括的用语，但针对其不同的服务对象，我们可以通过不同的量化指标对其进行描述和总结。如，在机构建设方面，可以通过每年机构的增加数，现有机构的总数等，掌握法律援助机构网络系统的覆盖情况。对于法律援助服务对象覆盖面，也可以通过每年受援人具体数量的增加或者减少等，掌握法律援助服务对象覆盖面的扩大或者减小，从而了解各项法律援助工作的开展是否取得成效。