法律援助人员概念与特征初探 

出处：《中国法律援助》    作者：杨勇
 
     一、研究法律援助人员概念的必要性

    构成一个国家法律援助制度的基本要素有：法律援助的基础理论、法律援助法律制度、法律援助机构体系、法律援助资源（包括法律援助的资金和人力资源）。其中法律援助的人力资源是法律援助制度体系中“活”的因素，无论是法律援助理论的研究、法律制度的设计、机构体系的构建，还是资金的使用，都离不开人的因素。建立完备合理的法律援助体系,不仅需要在法律援助理论研究的基础上，根据法律援助法律制度的规定，构建法律援助机构体系，充分利用法律援助资金，还要有一批高素质的法律援助管理人员和服务人员管理法律援助活动并为当事人提供法律援助服务。法律援助人员是法律援助体系运转的管理者和法律援助服务的直接提供者，是法律援助制度体系中最能动的因素。在一切的制度设计中，人的因素都是相对于制度而成为活跃的因素。在法律援助制度体系中，法律援助人员同样是一个十分重要的、基本的内容。但是，在国务院《法律援助条例》中，只是规定了（法律援助机构）“工作人员”、“司法行政部门工作人员”、“办理法律援助案件的人员”、（受指派办理法律援助案件的）“律师”、（接受安排办理法律援助案件的）“社会组织人员”、（法律援助机构安排）“本机构的工作人员”等等，没有直接规定“法律援助人员”的概念。长期以来，在使用“法律援助人员”这一概念时，也存在一些不规范和不科学的地方。既然立法回避了这一难题，那么我们不妨从研究探讨的角度去尝试着界定“法律援助人员”这一概念。可喜的是，在界定“法律援助人员”这一概念时，一些学者已经进行了深入的研究和周密的思考，并做出了自己的尝试，这里选择两个有代表性的表述进行探讨。

    二、关于法律援助人员概念的一些观点

    一种观点认为，“从广义上讲，法律援助人员是指从事一切与法律援助活动有关事项的社会个体，主要包括法律援助管理人员、法律援助服务人员和法律援助志愿人员①。”将法律援助人员分为管理人员和服务人员是一种基本的分类方法，法律援助志愿人员也是法律援助人员的一个重要组成部分。但是，这一概念却有几个地方不够完善，需要进一步研究和补充。一是，作者在此只是给出了广义的法律援助人员的概念，而对狭义的法律援助人员的概念没有论述，不能不说是一种遗憾，是不是可以理解为，广义的法律援助人员包括法律援助管理人员、法律援助服务人员和法律援助志愿人员，而狭义的法律援助人员只包括法律援助管理人员和法律援助服务人员而不包括法律援助志愿人员呢？二是，将法律援助人员分为管理人员和服务人员，其划分的标准是两类人员所从事的工作内容和性质有很大的不同，即管理人员从事的是法律援助管理工作，而服务人员从事的是法律援助服务工作。做为法律援助志愿人员，其从事的既可能是法律援助的管理工作，如一些团中央青年志愿者在西部基层法律援助机构中从事法律援助申请的受理、审查工作，统计报表的编制、分析工作等，也可能是法律援助的服务工作，如为当事人提供法律援助咨询服务，还有可能是其他形式的法律援助工作，如“西部普法宣传”（即“在中西部贫困地区开展法律援助制度普法宣传活动”）和“法律援助培训”（即“定期开设法律援助志愿者培训班”进行培训）②。那么，他们究竟是法律援助管理人员还是法律援助服务人员呢？或者两者都不是，而是另分一类呢？三是，作者认为法律援助人员是指从事一切与法律援助活动有关事项的社会个体，那么，在“与法律援助活动有关事项”这一表述中，“有关”的关联性具体是指什么？什么事项和法律援助活动有关？什么事项和法律援助活动无关？其关联程度如何衡量和把握？比如，法律援助宣传、培训是否和法律援助有关？法律援助公共信息的搜集、整理、提供是否和法律援助有关？法律援助的募捐和捐赠活动是否和法律援助有关等都是问题。无法界定这种关联性，就无法认定什么样的社会个体是法律援助人员，什么样的社会个体不是法律援助人员。另外，既然“法律援助人员是指从事一切与法律援助活动有关事项的社会个体”，那么能否认为“从事一切与法律援助活动有关事项的社会个体”就是“法律援助人员”是呢？答案显然不能如此轻易获得。
    还有一种观点认为，“法律援助人员是指，在法律援助工作中直接和间接地为当事人提供法律援助服务的人员。”并认为，“目前，为当事人提供法律援助的人员有五类：一是法律援助机构负责受理申请、审查和指派律师等工作的人员……二是接受指派办理法律援助案件的社会律师……三是法律援助机构的专职律师……四是接受指派办理法律援助案件的基层法律服务工作者……五是接受指派办理法律援助案件的社会组织人员③。”紧紧围绕“为当事人提供法律援助服务”这一核心内容将法律援助人员定义为在法律援助工作中直接和间接地为当事人提供法律援助服务的人员，抓住了法律援助人员的本质特征，即从事法律援助工作，直接地为当事人提供法律援助服务的人员即是法律援助服务人员，间接地为当事人提供法律援助服务的人员即是法律援助管理人员。但是作者却在其后将法律援助人员概括为五类，难免有疏漏。《法律援助条例》第四条规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。”第三十条规定：“司法行政部门工作人员在法律援助的监督管理工作中，有滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据《条例》的规定，司法行政部门是法律援助工作的监督、管理部门，司法行政部门中有专门的人员从事法律援助的监督、管理工作，是法律援助的管理人员，作者由于疏忽没有将司法行政部门中专门从事法律援助监督、管理工作的人员概括进去，也没有将法律援助志愿者全部包括进法律援助人员之中。

    三、法律援助人员的概念与特征

    研究法律援助人员的的概念，必须从法律援助人员所应具有的本质特征着手。笔者认为，法律援助人员最本质的特征是从事法律援助工作并且因为从事法律援助工作而必须具有特定的身份或者接受特定的安排。因此，根据《法律援助条例》的有关规定，结合法律援助工作实践，笔者认为，法律援助人员是指在司法行政部门、法律援助机构、法律服务机构及其他社会组织中，或接受法律援助机构、法律服务机构及其他社会组织的指派、安排或者聘请，从事法律援助管理、提供法律援助服务或者提供其他形式的法律援助的人员。根据这一定义，法律援助人员具有以下特征。
    （一）从事法律援助工作
    从事法律援助工作，包括直接或间接地为当事人提供法律援助服务。这是法律援助人员最本质的特征，没有从事法律援助工作，就不是法律援助人员。需要明确的是，这种法律援助工作的核心是法律援助服务，其内容包括围绕法律服务而发生的法律援助管理工作、法律援助服务提供工作或者提供其他形式的法律援助工作。
    1、法律援助管理工作
    根据《法律援助条例》的第四条和第五条的规定，可以这样理解，即“司法行政部门工作人员”所从事的法律援助的“监督、管理”工作属于法律援助管理工作，“法律援助机构工作人员”所从事的“受理、审查”法律援助申请，“指派或者安排”人员提供法律援助的工作也属于法律援助管理工作。《条例》的立法本意是，本着政事分开的原则，将法律援助的监督、管理作为行政性工作，和具体提供法律援助的工作作为事务性工作分开，由司法行政机构承担管理职能，由法律援助机构承担法律援助的实施职能，即具体提供法律援助，把法律援助机构作为一个纯粹的办理案件的机构来对待。但是《条例》却回避了这样一个问题，即法律援助申请受理、审查、决定、指派的性质是什么？是否给予公民法律援助的决定是不是具体行政行为，是否可诉？对于法律援助机构作出的不符合法律援助条件的通知，改由司法行政部门审查，且对于经审查仍不符合法律援助条件的情况，没有做出规定。《条例》可以回避这一问题，但现实工作中，这一问题却无法回避，这就造成了实际工作中的一些问题。实际上，无论是从理论上分析，还是从实际工作的角度出发，法律援助的管理工作，不仅包括国务院司法行政部门和县级以上地方各级人民政府司法行政部门所承担的“监督、管理”法律援助的工作，具体包括法律援助的组织、指导、管理、监督、协调工作，还包括法律援助机构负责的“受理、审查”法律援助申请，“指派或者安排”人员提供法律援助的工作，具体包括法律援助申请的受理、审查、决定、指派（或者安排、聘请）工作。另外，其他社会组织为进行法律援助工作而进行的法律援助申请的受理、审查、安排人员提供具体法律援助服务的工作应当也是法律援助管理工作的内容之一，只不过这种工作必须服从于政府主导下的法律援助管理和监督。
    2、法律服务提供工作
    《法律援助条例》第二十一条规定：“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件；也可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。”根据这一规定，司法行政机构不负责指派或安排人员办理法律援助案件，而是由法律援助机构进行。根据司法部《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》的规定，“基层法律服务工作者每年应当接受法律援助机构的指派，办理一定数量的法律援助案件④。”司法部 共青团中央《关于实施法律援助志愿者服务计划的通知》规定，法律援助志愿者可以提供专业的法律援助，即按照国家法律规定和服务对象的实际需要，招募专业法律人才作为法律援助志愿者，在各级司法行政机关所属法律援助机构的指导下，为符合援助条件的当事人提供专业法律援助服务。还可以提供社区法律援助，即依托各级法律援助中心、青年志愿者服务站，组织法律援助志愿者开展面向普通居民的形式多样的普法宣传、法律咨询等方面的志愿服务工作。根据以上法律规定，具体提供法律援助服务工作有以下几种方式：a.指派律师事务所安排律师办理法律援助案件；b.安排法律援助机构的工作人员（包括法律援助机构内的专职法律援助律师和其他工作人员）办理法律援助案件；c.指派基层法律服务机构安排基层法律服务工作者办理法律援助案件；d.根据要求安排其他社会组织所属人员办理法律援助案件；e.安排法律援助志愿者提供法律援助。
    3、其他形式的法律援助工作
    除了法律援助管理工作和法律援助服务工作之外，提供其他形式的法律援助工作也构成了法律援助工作的重要内容之一。要界定“其他形式的法律援助工作”，必须从界定“法律援助”概念本身出发。在传统的法律援助理论中，法律援助被界定为“为贫困的当事人提供免费的法律服务的行为”，提供非法律服务的行为，显然不能成为法律援助的内容。随着法律福利主义思想和法律援助制度在世界各国的发展，传统意义的法律援助的概念已经不能适应现代社会发展对一国法律援助制度提出的新的要求，法律援助在世界范围内正在经历着或多或少的变革，一些国家在发展法律援助制度方面进行了一些有益的尝试，如，加拿大的公共法律教育制度，南非的种族隔离受害者和解制度。现代意义上的广义的法律援助制度的概念正在形成。如果法律援助概念的外延被扩大，相应地，法律援助工作的内容就更加丰富，那些从事新型的法律援助工作的人员自然也就成为了新型的法律援助人员。但是进行这种思考对于自己的理智和学识无疑是一种挑战，所以，在此笔者就“其他形式的法律援助工作”可能涉及哪些方面，提出一些不成熟的想法和大家探讨。
    a.法律援助公共资讯的提供，包括两个方面的内容，一是法律援助宣传，二是公共法律教育。在我国的法律援助实践中已经将法律援助宣传和法律援助教育培训工作作为法律援助的重要内容之一。司法部 共青团中央《关于实施法律援助志愿者服务计划的通知》就规定，志愿者服务的实施方式包括：法律援助宣传，即招募法律援助志愿者前往中西部贫困地区开展法律援助制度普法宣传活动；法律援助培训，即定期开设法律援助志愿者培训班，邀请法律专家开办专题讲座、案例分析等培训活动，不断提高法律援助志愿者的服务水平。
    b.民间法律纠纷的调解与和解，也包括两个方面的内容，一是法律纠纷的调解，二是法律纠纷的和解。前者如我国的人民调解制度，此不赘述。后者则是通过民间组织或者个人的工作所达成的公民法律纠纷的和解，这种法律纠纷的和解在我国的民间是十分常见的，也符合我国和为贵的文化传统和非讼的法律传统。
    c.法律援助募捐和捐助。以法律援助为目的的募捐和捐助行为是否是法律援助行为，从事这些行为的人员，包括专职人员和志愿者是否是法律援助人员，有待于“法律援助”这一基本概念做出解释。
    （二）具有特定的身份或者接受特定的安排
    具有特定的身份，这种身份包括：在司法行政部门工作；在法律援助机构工作；在法律服务机构工作（包括律师事务所、公证处、基层法律服务所）；在其他社会组织（如工会组织、共青团组织、妇女组织、老年人权益保障组织、残疾人权益保障组织，青年志愿者组织，高等院校，律师协会组织等）工作。接受特定安排，是指接受法律援助机构、法律服务机构或者其他社会组织的安排而从事法律援助工作。
    应当明确的是，对于没有特定身份或者没有接受特定安排而从事法律援助工作的人，是否就可以认定其不是法律援助人员呢？这关键要看我们如何界定法律援助的概念。
    个体的、自发的、没有组织的法律援助是法律援助产生初期的形态，这种初期的法律援助行为在法律援助成为一项法律制度以后便不再成为主流。目前，世界上绝大多数国家都建立了法律援助制度，法律援助成为国家责任，我国的《法律援助条例》第三条也规定：“法律援助是政府的责任”，我们所说的法律援助便是指这种制度意义上法律援助，探讨的范围止于此。
    既然法律援助是政府的责任，那么监督、管理法律援助自然成为政府职权范围内的事。《条例》第四条规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。”只要从事法律援助，就必然要接受政府的监管，包括以特定身份接受监管（即在司法行政部门、法律援助机构、法律服务机构、其他社会组织中从事工作而接受监管）和因接受特定安排（从事法律援助工作）而接受监管。《法律援助条例》第八条规定：“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助”，但是这种法律援助必须接受国家的监管，监管范围以外的法律援助失去了存在的法律依据。所以本文讨论的是法律意义上的法律援助，即《法律援助条例》所规定的法律援助。
    如果有一名律师向一位经济困难的当事人提供了免费的法律服务，虽然传统意义上这种行为是法律援助行为，但是根据法律，我们把这种行为称为法律帮助以便和法律援助区分开来，个体意义上的法律援助正是以这样一种形态生存。换一个角度也许更容易理解。这位律师声称自己办理了一件法律援助案件，要求得到政府的补贴，这时，法律援助机构就会调查这位律师，在提供免费的法律服务之前是否调查了当事人的经济状况，是否确定当事人符合国家法律规定的经济困难条件，当事人申请援助的事项是否符合国家法律规定的法律援助范围，律师所提供的法律服务是否达到法律所要求的质量，等等。当律师通过了调查，其法律援助行为得到了法律援助机构的认可并得到了政府的办案补贴时，这一法律援助行为便有了制度上的合理性和法律上的依据，这便是接受监管的法律援助，尽管这种监管是以事后承认的方式进行的，但是这种事后的承认和事前的安排在本质上是一致的，所以在定义法律援助人员的范围时，将接受特定的安排作为法律援助人员的特征之一。

    四、法律援助人员的分类

    根据不同的标准，可以将法律援助人员分成不同的种类。根据法律援助人员的身份不同，可以将法律援助人员分为：律师（包括社会律师和法律援助机构的专职法律援助律师）、基层法律服务工作者；根据法律援助人员从事的工作性质的不同，可以将法律援助人员分为：法律援助管理人员，法律援助服务人员，提供其他形式法律援助的人员；根据法律援助人员是否志愿从事法律援助相关工作，可以将法律援助人员分为：一般法律援助人员和法律援助志愿者等等。
    根据《法律援助条例》的规定，并结合我国多年的法律援助工作实际，根据法律援助人员所从事的工作的性质的不同，可以将法律援助人员分为管理人员、服务人员和提供其他形式法律援助的人员。在这种分类标准下，法律援助志愿者不是独立于法律援助管理人员和服务人员之外的第三类法律援助人员，事实上，法律援助志愿者中有一部分人从事的是法律援助的管理性工作，一部分人从事的是法律援助服务性的工作，还有一部分人从事的是其他的法律援助工作。
    法律援助人员的分类
    1、法律援助管理人员，包括：
    （1）司法行政机构的管理人员；
    （2）法律援助机构的管理人员；
    （3）其他组织中从事法律援助管理工作的人员。
    2、法律援助服务人员
    （1）接受安排办理法律援助案件的法律援助机构专职律师和法律援助机构工作人员；
    （2）接受指派办理法律援助案件的律师、基层法律服务工作者、社会组织人员和法律援助志愿者。
    3、提供其他形式法律援助的人员